Nov
14
2019

La spesa pubblica in infrastrutture stradali nei rendiconti armonizzati degli enti territoriali

voci di spesa in viabilità

Per conoscere quanto ciascun ente territoriale italiano spende ogni anno per le proprie infrastrutture stradali è necessario consultare una particolare sezione del rendiconto. Infatti, il rendiconto (o bilancio consuntivo) rappresenta la fonte più attendibile a disposizione del cittadino per valutare, in maniera indipendente, le scelte politiche relative all’utilizzo dei soldi pubblici.
Come altri documenti contabili anche il bilancio consuntivo può risultare di difficile lettura in quanto presuppone competenze in ambito contabile. Questo articolo si propone di semplificare alcune informazioni deducibili dalla lettura dei tanti numeri, contenuti nelle voci di spesa di un bilancio, che consentono ad un ente pubblico di garantire ai propri cittadini il diritto alla mobilità.
In questa stessa ottica, un primo e fondamentale passo è stato già compiuto dal legislatore: dal 2016, infatti, tutti gli enti territoriali italiani pubblicano la propria contabilità nella struttura armonizzata, cosi come stabilito dal Decreto Legislativo n. 118/2011 recante Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi.

Il quadro normativo in sintesi: obiettivi e storia recente

A livello europeo, la Direttiva 2011/85/UE stabilisce le regole minime tra i paesi membri per i quadri dei bilanci con finalità di trasparenza, completezza, confrontabilità.
In attuazione dell’art.119 della nostra Costituzione, il Decreto Legislativo n. 118/2011 ridefinisce e armonizza l’ordinamento contabile degli enti territoriali italiani con gli obiettivi di:

  • realizzare tra enti pubblici territoriali una concreta uniformità di schema dei bilanci preventivi e dei rendiconti;
  • migliorare la leggibilità delle entrate e delle spese nei conti pubblici delle amministrazioni locali;
  • concorrere al percorso di riqualificazione finanziaria di Regioni, Province, Città Metropolitane, Liberi Consorzi Comunali, Comuni, Unioni di Comuni e Comunità Montane;
  • velocizzare la gestione dei pagamenti al fine di ridurre l’incidenza dei debiti, intendendo per velocità di gestione la capacità di un’amministrazione pubblica di effettuare i pagamenti nello stesso esercizio finanziario in cui gli impegni sono assunti (principio della competenza finanziaria potenziata);
  • migliorare la valutazione delle previsioni di entrate e spese all’interno del bilancio preventivo, in modo da ridurre le “distanze” tra quanto previsto e quanto rendicontato.

La fase di sperimentazione prevista dal legislatore si è conclusa nel 2014 quando, in base ai risultati emersi nel frattempo, il decreto del 2011 è stato ampiamente integrato dal Decreto Legislativo n. 126/2014 Disposizioni integrative e correttive del Decreto Legislativo 23 Giugno 2011, n. 118.
Il 2016 costituisce, a tutti gli effetti, il primo esercizio finanziario strutturato totalmente sulla riforma contabile: da questa data in poi, in sostanza, le Regioni e gli Enti Locali adottano i metodi finanziari e gli schemi di bilancio preventivo e di rendiconto per il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali (missioni), secondo quanto stabilito dai due decreti.

Il bilancio: tipi e struttura

Il bilancio è un fondamentale strumento di programmazione e di rendicontazione. Rispetto al periodo temporale cui si riferisce, si distingue in bilancio di previsione (o preventivo) e bilancio consuntivo (o, più precisamente, rendiconto):

  • il bilancio preventivo si concentra sull’anno finanziario successivo a quello in cui è redatto. Contiene il computo delle entrate che si prevede di realizzare e delle spese che si prevede di affrontare (gli stanziamenti). Si tratta di un documento contabile dai forti tratti politici e programmatici che rende pubblici dati finanziari previsti ma non effettivamente compiuti;
  • il bilancio consuntivo si riferisce all’anno finanziario appena concluso. Contiene il computo delle entrate effettivamente riscosse (entrate di cassa) e delle spese effettivamente sostenute (uscite di cassa); rappresenta, in sostanza, una verifica a posteriori della gestione finanziaria programmata nel bilancio preventivo.

I bilanci di Regioni ed Enti Locali sono strutturati con le voci di entrata e di spesa stratificate in ambiti di aggregazione che ne semplificano la lettura e la comprensione. Per la parte relativa alla spesa, le voci del bilancio si articolano (secondo le definizioni contenute negli articoli 12, 13, 14 del testo del D.Lgs. n.118/2011 coordinato col D.Lgs. n.126/2014) in:

  • missioni,
  • programmi,
  • titoli,
  • macroaggregati.

Quanto si spende quindi in infrastrutture stradali?

Missione 10 e Programma 5

Nel caso particolare delle spese sostenute nel settore stradale, si fa riferimento al Programma 5 (Viabilità e infrastrutture stradali) della Missione 10 (Trasporti e diritto alla mobilità) del rendiconto.
Come si può consultare il Programma 5 contenuto nel rendiconto?
I rendiconti armonizzati degli enti pubblici territoriali sono consultabili on-line, per ogni anno finanziario, attraverso:

  • i siti internet istituzionali di ciascuna amministrazione locale,
  • i certificati consuntivi disponibili nella sezione Finanza Locale del sito internet del Ministero dell’Interno,
  • la Banca Dati Amministrazioni Pubbliche del sito internet del Ministero dell’Economia e delle Finanze, scegliendo la sezione “Rendiconto – Schemi di Bilancio”.
Tabella dimostrativa: il Programma 5 Viabilità e infrastrutture stradali nello schema di rendiconto armonizzato – archivio pavement.it

La struttura contabile del Programma 5 si presenta come nella tabella dimostrativa; si nota la suddivisione delle spese in 13 voci e in 4 titoli:

  • Titolo 1 – Spese correnti: sono spese di carattere ordinario (amministrativo/gestionale) relative a macroaggregati quali stipendi del personale, imposte e tasse a carico dell’ente, acquisto di beni e di servizi ricorrenti (come sgombero neve e disgelo stradale, colmatura buche), ecc … , quindi spese legate al funzionamento dell’ente territoriale.
  • Titolo 2 – Spese in conto capitale: sono gli investimenti per la costruzione e la manutenzione straordinaria delle pavimentazioni stradali, dei marciapiedi, dei percorsi ciclabili e pedonali, dei parcheggi, o gli investimenti per l’abbattimento delle barriere architettoniche, per l’installazione della segnaletica orizzontale e verticale, degli impianti semaforici e dell’illuminazione stradale.
  • Titolo 3 – Spese per l’incremento di attività finanziarie: si tratta di acquisizioni di attività finanziarie, di azioni e partecipazioni, concessioni di crediti.
  • Titolo 4 – Rimborso di prestiti: si tratta delle spese di ammortamento dei debiti, al netto degli interessi; in altre parole, sono spese destinate a restituire le quote capitali dei mutui o dei prestiti, cioè le spese che l’ente territoriale deve sostenere per i mutui e i prestiti obbligazionari contratti negli anni precedenti.

I Titoli, quindi, indicano la destinazione dei soldi pubblici.

A questo punto, la risposta alla domanda “Quanto si spende in infrastrutture stradali?” dipende molto da cosa intendiamo, da che livello di dettaglio e da quale dato stiamo cercando.

Con queste prime nozioni, la suddivisione in titoli già ci consente di distinguere ciò che riguarda la parte gestionale e amministrativa (le spese correnti del Titolo 1) dalla parte che concerne gli investimenti (le spese in conto capitale del Titolo 2), cioè la somma delle spese sostenute ad esempio per un ripristino strutturale della pavimentazione, per il rifacimento di un marciapiede, per un monitoraggio, ecc.
E quindi è possibile ragionare criticamente circa le proporzioni tra le spese per il funzionamento dell’ente (spese correnti) e quelle per gli investimenti infrastrutturali (spese in conto capitale) destinate alla collettività. Infatti, le spese in conto capitale (Titolo 2) sono rappresentative della volontà dell’amministrazione pubblica di garantire il diritto alla mobilità dei propri cittadini.

Programma 5: confronto tra Spese Correnti e Investimenti in alcune Città Metropolitane (2018) – infografica archivio pavement.it

Informazioni più dettagliate possono poi essere acquisite, per ciascun titolo, dall’analisi dei macroaggregati.
Fermandoci ad un livello di dettaglio non troppo spinto, anche finalizzato ad analisi comparative di aree geografiche differenti, per capire quanto si spende in infrastrutture stradali è importante comprendere il significato di alcune delle 13 voci presenti nelle intestazioni di ciascuna colonna della tabella dimostrativa.

Per impegnare delle risorse finanziarie nel Programma 5 (voce Impegni I) è necessario prevedere (stanziare) nel bilancio preventivo un limite massimo di spesa (richiamato nel rendiconto con la voce Previsioni Definitive di Competenza CP e distinto dallo stanziamento di cassa CS che rappresenta, invece, il limite massimo dei pagamenti effettuabili).

Nell’arco di tempo dell’esercizio finanziario in esame, non è detto che tutto ciò che è impegnato venga pagato dall’amministrazione locale. Può essere che una quota parte del pagamento venga rimandata all’esercizio successivo, rappresentando in sostanza un debito (cioè un Residuo Passivo RS), datato al primo gennaio dell’anno successivo.
I pagamenti veri e propri, cioè le spese effettivamente sostenute nell’esercizio finanziario in esame, sono raggruppati nelle voci della seconda colonna della tabella dimostrativa:

  • Pagamenti in Conto Residui (PR): pagamenti riferiti ad impegni del precedente esercizio finanziario e saldati nel successivo,
  • Pagamenti in Conto Competenza (PC): pagamenti riferiti e saldati nel medesimo esercizio finanziario,
  • Totale dei Pagamenti (TP = PR+PC): è la somma delle due voci precedenti, cioè gli importi versati a terzi dall’ente, riferiti sia ai debiti maturati nell’anno in esame sia ai debiti di anni precedenti non ancora saldati nell’anno in cui sono sorti.

Se quindi cerchiamo quanto nell’anno finanziario in esame è stato effettivamente speso dall’ente pubblico proprio per la realizzazione di opere e servizi relativi a viabilità e infrastrutture stradali, incrociamo la colonna dei pagamenti con le righe dei titoli e dei macroaggregati relativi al Programma 5.

Se poi ampliamo la nostra analisi oltre l’esercizio finanziario in esame, possiamo farci un’idea dei risultati raggiunti in termini di spesa che, naturalmente, condizioneranno il rendiconto relativo all’anno successivo. Infatti:

  • Tutto ciò che nell’esercizio è stato impegnato ma non ancora pagato (EC = I-PC) rappresenta un Residuo Passivo di Competenza (EC) che si aggiunge agli eventuali debiti degli Esercizi Precedenti riaccertati (EP = RS-PR+R);
    il Totale di tutti i residui passivi (TR = EC+EP) sarà riportato nel rendiconto successivo in veste di Residuo Passivo RS.
  • Tutto ciò che nell’esercizio è stato previsto (stanziato) ma non impegnato concorre a determinare le risorse che non sono state utilizzate, cioè le cosiddette Economie di Competenza (ECP = CP-I-FPV), in cui FPV è il Fondo Pluriennale Vincolato, cioè il fondo per la copertura degli impegni pluriennali derivanti da obbligazioni sorte negli esercizi finanziari precedenti (art.3 comma 5 del D.Lgs. n.118/2011 modificato dal D.Lgs. n.126/2014).

Contabilità civica

La contabilità nei bilanci e nei rendiconti armonizzati degli enti pubblici territoriali è una materia particolarmente ampia e articolata ma, almeno per i non addetti ai lavori, sicuramente un po’ più leggibile rispetto a qualche anno fa.

Leggere la spesa pubblica nella Missione 10 Trasporti e diritto alla mobilità può intendersi come un primo criterio per pesare l’intervento di un’amministrazione locale verso il miglioramento infrastrutturale ed economico del territorio di competenza. Ciò non significa che l’ente che spende di più ha, per esempio, un minor numero di buche stradali, più cura delle proprie strade e più attenzioni per garantire una mobilità sicura ai propri cittadini.
Ma significa sostenere primariamente spese correnti e investimenti di qualità in:

  • conoscenza e costante controllo tecnico delle infrastrutture stradali,
  • programmazione e monitoraggio dell’efficacia degli interventi,
  • gestione formativa e quantitativa del personale, da un punto di vista ingegneristico e contabile.

Nel contesto normativo, lo sforzo del legislatore si è concentrato sulla definizione di un unico strumento per migliorare la gestione e il controllo dei dati inseriti nei bilanci. Le prime valutazioni sull’impatto creato dalla armonizzazione dei bilanci sono raccolte nel Documento di Analisi n. 10/2017 del Senato che evidenzia per gli enti comunali l’efficacia del nuovo quadro normativo per quanto concerne la velocità di gestione dei pagamenti e la riduzione dei residui passivi.

Nel contesto informativo e di partecipazione civica, in qualità di cittadini abbiamo l’opportunità di documentarci (anche nell’ottica di valutare le scelte politiche dell’amministrazione) su stanziamenti e investimenti del nostro comune o della nostra provincia e capire come questo investimento è suddiviso nelle varie voci e, in dettaglio, nei macroaggregati.

In politica si parla spesso di stanziamenti, cioè di previsioni: quanto allora degli stanziamenti previsti (voce CP) sono stati impegnati (voce I) trasformandosi, infine, in concreti investimenti e conseguenti miglioramenti delle condizioni delle infrastrutture stradali?
– Leggiamo la voce TP del Titolo 2.

E quante risorse sono state rimandate ad esercizi finanziari futuri?
– Leggiamo la voce FPV del Titolo 2.

Ci sono dei debiti nell’esercizio finanziario corrente?
– Leggiamo le voci RS.
Ci saranno dei debiti da imputare al successivo anno finanziario?
– Leggiamo le voci TR.

Nella Missione 10 sono più rilevanti gli investimenti per garantire il diritto alla mobilità dei cittadini o le spese per il funzionamento dell’ente gestore?
– Confrontiamo le voci TP dei Titoli 2 ed 1.