Il monitoraggio del patrimonio stradale comunale rappresenta il momento iniziale per impostare una gestione della manutenzione delle pavimentazioni, corretta tecnicamente e finanziariamente.
Il monitoraggio, nelle primissime fasi, necessita dell’identificazione dell’effettiva consistenza del patrimonio stradale comunale, cioè l’estensione in Km delle strade di proprietà all’interno dei confini comunali.
Il Bando Servizi Professionali del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (Allegato N.33 – Versione 3.0 del Dicembre 2017) sostiene che i servizi di creazione e aggiornamento del catasto stradale non possono prescindere dalla definizione preventiva dell’esatta consistenza chilometrica della rete stradale.
Individuare, infatti, l’estensione chilometrica delle strade comunali rientra nelle più ampie attività previste da alcune importanti normative del settore stradale:
- Codice della Strada: articoli 2, 13, 14, 36
- Decreto Ministeriale 1/6/2001: Modalità di istituzione e aggiornamento del catasto delle strade
- Decreto Ministeriale 5/11/2001: Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade
- Decreto Ministeriale 10/11/2011: Regole tecniche per la definizione delle specifiche di contenuto dei database geotopografici
- Decreto Ministeriale 4/8/2017: Individuazione delle linee guida per i Piani Urbani di Mobilità Sostenibile.
Non conoscere esattamente tale dato (considerando anche l’utilità delle fasi che ne precedono la determinazione) significa per l’ente comunale:
- non essere conforme ai dettami normativi del settore
- affrontare una gestione superficiale e inefficace del patrimonio stradale.
All’atto pratico, procedere alla pianificazione di attività di manutenzione stradale a livello di rete, senza individuare il reale sviluppo chilometrico, sarebbe come ristrutturare un immobile senza conoscerne le dimensioni.
Chi certifica i dati sulla estensione delle strade comunali?
Alla data del 30 giugno 2019, i comuni in Italia sono 7914 (fonte ISTAT).
Esistono quindi 7914 reti stradali comunali, ognuna con una propria conformazione ed estensione.
Chi pubblica i dati sulla estensione chilometrica delle strade italiane di proprietà comunale?
- I Comuni, nel Catasto delle Strade e nel Documento Unico di Programmazione, in maniera discontinua
- Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (nel seguito MIT), nel Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti, limitatamente ai comuni capoluogo di provincia
- Il Ministero dell’Interno (nel seguito INT), nei Certificati Consuntivi per tutti i comuni, soltanto fino al 2015.
Trattandosi di dati ufficiali reperibili dalla consultazione online dei rispettivi siti istituzionali, è possibile rilevare, tramite confronto delle fonti, un quadro del dato estensione particolarmente confuso e, in alcuni casi, a dir poco paradossale.
Ecco perché.
L’analisi comparativa tra fonti ministeriali
Il MIT ha di recente pubblicato l’edizione 2019 del Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti (nel seguito CNIT), riguardante i dati statistici ufficiali delle infrastrutture nazionali relativi al biennio 2017-2018.
Trattasi di una pubblicazione istituzionale annuale, a carattere statistico e divulgativo, dai contenuti qualificati e di riferimento per i professionisti del settore.
In particolare, la tabella TAB.V.1.1.5A – Estensione delle strade Comunali nei Comuni Capoluogo di Provincia, riporta, per ognuno dei 107 capoluoghi, la lunghezza in Km della rete stradale di competenza comunale per l’anno 2017. Sono dati elaborati dal MIT su indagini condotte presso gli enti comunali che, qui di seguito, sono riproposti secondo un ordine chilometrico decrescente con in più l’indicazione della variazione percentuale (Delta) calcolata rispetto al 2016.
La tabella dinamica mostra 43 comuni con un’estensione di rete stradale differente rispetto al 2016. Di questi, 23 comuni evidenziano una variazione percentuale maggiore del 10% che raggiunge vette addirittura superiori al 500% per Carbonia (514%) e Vibo Valentia (2772%!).
Numeri che destano, evidentemente, molte perplessità e una domanda: quanto sono affidabili i dati che alcuni comuni inviano al MIT? Provo a fornire una risposta, proponendo un’analisi comparativa del dato estensione proveniente da più fonti, impostata sulle seguenti propedeuticità:
- Selezione delle fonti dei dati e scelta del periodo di analisi
- Individuazione del campione di comuni
- Verifica di eventuali variazioni territoriali per i comuni inclusi nel campione.
1. SELEZIONE DELLE FONTI DI DATI E SCELTA DEL PERIODO DI ANALISI
Per individuare un periodo temporale continuo e omogeneo da un punto di vista della normativa del settore, è stato necessario selezionare le fonti ministeriali (MIT e INT): sono le uniche a pubblicare costantemente il dato estensione nel periodo 2011 – 2015, rispettivamente nel conto CNIT e nei certificati consuntivi; in particolare, fino al 2015 ogni certificato ha riportato due voci, espresse in Km: la Lunghezza della strade esterne e la Lunghezza delle strade interne al centro abitato, componenti l’estensione chilometrica.
Purtroppo i Documenti Unici di Programmazione comunale non sempre riportano tale dato, escludendone, di fatto, un utilizzo concreto.
2. INDIVIDUAZIONE DEL CAMPIONE DI COMUNI
L’individuazione dei comuni costituenti il campione da analizzare (in virtù dell’introduzione della contabilità armonizzata nei certificati consuntivi) si origina dall’elenco fornito dal MIT nella tabella TAB.V.1.1.5A con l’esclusione dei cosiddetti comuni co-capoluogo e cioè: Massa e Carrara, Forlì e Cesena, Pesaro e Urbino, Carbonia e Iglesias, Barletta Andria e Trani.
L’esclusione dal campione di queste città è motivata dall’impossibilità di valutarne singolarmente l’estensione chilometrica all’interno del conto CNIT del MIT, che sembrerebbe riportare un dato cumulativo tra i capoluoghi congiunti.
Risulta, quindi, un totale di 102 comuni analizzati.
Il dato estensione è stato così estrapolato, per ogni anno dal 2011 al 2015 e per ognuno dei 102 comuni, da oltre 500 certificati consuntivi (conformi al modello del DPR 194/1996) messi a disposizione dal Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali nella sezione Finanza Locale del sito internet del Ministero dell’Interno. Ciò al fine di essere poi confrontato con il dato estensione incluso nelle cinque tabelle TAB.V.1.1.5A disponibili annualmente nei Conti CNIT, scaricabili in formato pdf nella sezione Pubblicazioni del sito internet del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
3. VERIFICA DI EVENTUALI VARIAZIONI TERRITORIALI PER I COMUNI INCLUSI NEL CAMPIONE
Le variazioni territoriali prevedono lo scambio di territorio tra due o più comuni. Una variazione territoriale all’interno di un comune (acquisizione o cessione di territorio) comporta il passaggio di gestione di tratti di strada da un comune all’altro e, quindi, la variazione della consistenza stradale comunale.
Ho verificato, pertanto, se nel periodo considerato 2011 – 2015, ci fossero state variazioni territoriali per ognuno dei 102 comuni capoluogo costituenti il campione.
Tali verifiche sono state possibili consultando:
- gli aggiornamenti delle variazioni territoriali dei comuni italiani, pubblicati con cadenza semestrale da ISTAT
- il volume Struttura e dinamica delle unità amministrative territoriali italiane dal 1861 al 2017, pubblicato nel 2018 da ISTAT
e, come ulteriore controllo, elaborando temporalmente la superficie ricavabile dagli shapefile non generalizzati dei confini delle unità amministrative, pubblicati annualmente da ISTAT.
Nel quinquennio non risultano variazioni territoriali per i comuni del campione, se non per il solo comune di Lecce che, nel Dicembre 2011, ha permutato parte del proprio territorio con i comuni limitrofi di Trepuzzi e Squinzano (L.R. n.30 del 28/11/2011).
Tale modifica territoriale, seppur di modesta entità, non trova una potenziale corrispondente variazione del dato estensione nelle fonti considerate (certificati consuntivi e CNIT), che tra l’altro mostrano anche un sorprendente divario chilometrico di oltre 500 Km, come illustrato nel grafico successivo.
Il termine divario indica la differenza, in valore assoluto, maggiore di 1 Km tra le estensioni chilometriche delle strade di un comune, dichiarate da fonti differenti. Nelle finalità dell’articolo, assume quindi il ruolo di indice di affidabilità del dato estensione.
I risultati dell’analisi
La consistenza chilometrica di una rete stradale comunale è un indicatore fisico infrastrutturale che può saltuariamente subire modifiche come, ad esempio, nei casi di costruzione di nuovi tratti stradali o per variazioni territoriali.
In ogni caso, il dato estensione dovrebbe essere costantemente allineato tra le istituzioni che si occupano della sua divulgazione (essendo l’origine del dato, presumibilmente, univoca).
Per l’anno 2015, per esempio, i divari rappresentati nella successiva tabella dinamica dovrebbero essere nulli.
Per allineamento tra due dati si intende la differenza, in valore assoluto, tra le estensioni delle strade di un comune dichiarate da fonti diverse, inferiore ad 1 Km.
Per l’intero periodo 2011- 2015, l’esito del confronto dei dati tra le due fonti ministeriali (MIT e INT) è riportato, per i 102 comuni analizzati, in modo compatto nella seguente infografica.
In ciascun anno del periodo considerato, solo 20 comuni (contraddistinti in verde) sui 102 del campione conservano un logico allineamento della estensione chilometrica stradale comunale con la seguente distribuzione regionale:
- Toscana (6 capoluoghi): Arezzo, Livorno, Lucca, Pisa, Pistoia, Prato
- Emilia Romagna (3): Parma, Piacenza, Ravenna
- Lombardia (3): Brescia, Mantova, Sondrio
- Piemonte (2): Cuneo, Vercelli
- Veneto: Treviso
- Friuli Venezia Giulia: Trieste
- Liguria: La Spezia
- Umbria: Perugia
- Marche: Fermo
- Basilicata: Potenza
I restanti 82 comuni capoluogo (in rosso nella infografica) presentano, in ciascuno dei 5 anni del periodo considerato, un divario chilometrico complessivo tra i dati pubblicati da MIT e INT sempre superiore a 11000 Km/annui. Il divario complessivo è ottenuto sommando i valori assoluti delle differenze chilometriche di ogni capoluogo; differenze che, per alcuni comuni del campione, sono rappresentate a titolo esemplificativo nei grafici successivi.
Qual è la consistenza della rete stradale delle nostre città?
Senza voler generalizzare, nella stragrande maggioranza dei casi la domanda rimane senza risposta. Di fatto, non conosciamo davvero la consistenza del patrimonio stradale comunale delle nostre città: è la conclusione che emerge dalla lettura dei dati pubblicati dai due ministeri.
Eppure la corretta rilevazione del patrimonio stradale comunale, pur nella sua complessità, è certamente fattibile; al pari, ad esempio, delle strade statali e delle autostrade. Gli strumenti tecnici, informatici e le risorse economiche ci sono, le professionalità anche e le normative del settore sono in vigore da anni.
La lettura, il confronto e l’elaborazione dei dati pubblicati dai due ministeri per i 102 comuni analizzati nel periodo 2011-2015 evidenziano che il dato estensione, pubblicato ormai con regolarità solo dal MIT ma limitatamente ai comuni capoluogo (cioè poco più del 1% della totalità degli enti comunali italiani), non è sempre attendibile.
Infatti, per citare solo alcuni riscontri tra i vari casi esaminati, l’analisi ha mostrato:
- divari chilometrici rilevanti per lo stesso comune, anche dell’ordine delle migliaia (L’Aquila, Caltanissetta, Messina, Terni, …)
- andamento temporale del dato estensione a forma di “dente di pescecane” (Bergamo, Napoli, Udine, …)
- errori grossolani (Brindisi con oltre 49000 Km di strade nel 2011, Vibo Valentia con 4700 Km nel 2017, …)
- dati numerici che si azzerano nei certificati consuntivi (Catanzaro, Lodi, Napoli, Pescara, …).
Tali incoerenze determinano perplessità anche sui dati che potenzialmente potrebbero essere stati correttamente determinati e quindi affidabili.
Come riconoscere, quindi, il dato attendibile? Quali sono le procedure tecniche adottate per la determinazione del dato estensione? E come sono gestiti la comunicazione e il controllo dei dati?
